北上广等特大城市是否迎来人口拐点？近日，新华社推出的一组报道，引发公众广泛探讨。

报道称，随着北上广等特大城市相继提出人口控制和疏解的政策，去年，北上广等城市隐现“人口拐点”的信号。

北上广三地政府2016年上半年陆续公布的常住人口数据显示，北京出现核心区人口减少，上海出现人口负增长，广州出现人口增速阶段性放缓。截至2015年末，北京、上海、广州常住人口总数达近6000万人。

但是，何为“人口拐点”？中国特大城市人口是否到了拐点时刻？又如何看待中国特大城市的人口发展？对于上述问题，学界也存在各种不同争论。

财新记者就此专访了复旦大学人口研究所所长王桂新教授。王桂新认为，从一般人口和城市化发展规律看，当前大城市所谓的隐现“人口拐点”不能视为真正科学意义上的人口拐点，这种人口拐点出现以后的人口减少变化也不会一直持续下去。

到底何为“人口拐点”

记者：什么是人口拐点，人口拐点有什么特点，一般又是怎样形成的？

王桂新：目前人们所说的人口拐点主要是指人口数量发生由增转减的趋势性转折变化，即趋势性减少的“拐点”。所谓人口拐点，一般是指人口某一属性特征由于受某些因素影响发生趋势性转折变化，这一趋势性转折变化所发生的时间点或其对应的属性值即称为人口该属性变化的拐点。如人口数量出现减少或人口红利关闭窗口等人口拐点。

需要指出的是，人口拐点所指人口属性的变化，不是指偶然发生的瞬时变化，而是至少要稳定变化一定时期，而且，这一变化大多又是不可逆的。实际上这也说明，引发人口属性发生趋势性转折变化的影响因素，一般也不是一时的偶发因素，而是遵循一定变化规律的影响因素。因为人口有其自身的发展规律，人口发展规律又受经济社会发展规律制约，所以，人口拐点的出现往往对应于人口本身（如人口转变）及城市化等经济社会发展的一定阶段。

任何一个国家（或区域）的人口数量的变化都可能存在人口拐点。一个国家人口数量变化在稳定环境下受人口转变影响要出现逐渐减少的人口拐点，如日本人口在2008年即出现人口持续减少的人口拐点，中国人口预测在2030年前后也将出现持续减少的人口拐点。当然，若受到如大规模地震、战争等毁灭性偶发巨灾的打击，使人口数量出现趋势性减少变化，这样也可能造成人口趋势性减少的拐点。但仅受一些偶发因素影响，如中国人口1960年、1961年出现的骤然减少变化一般不能称为人口拐点。

记者：那么，大城市人口拐点又是怎样形成的？它的形成有什么意义？

王桂新：大城市人口拐点的出现，一般是由城市和城市化发展规律所决定的。根据荷兰女学者克拉森等人提出的“城市化周期发展模型”，在市场经济条件下，随着城市地区经济社会的发展，其人口城市化将经历城市化、郊区化、逆城市化和再城市化四个阶段，每个阶段又分为绝对集中和相对集中、相对分散和绝对分散、绝对分散和相对分散、相对集中和绝对集中等八个次阶段，每一个阶段及次阶段都对应一定的人口规模与分布的变化。

比如，在整个城市化与郊区化阶段，城市地区人口都呈集中和增长趋势，但在郊区化的第二个次阶段即绝对分散阶段，中心城区人口始出现减少。从逆城市化阶段开始，整个大城市地区人口即开始出现减少趋势。也就是说，按照克拉森等人的“城市化周期发展模型”理论，大城市城市化的发展进入逆城市化阶段之日，才是其人口减少拐点出现之时。也就是说，大城市的人口减少拐点是伴随其城市化的发展而出现的，只有当大城市的城市化发展到逆城市化阶段人口拐点才会出现。

由于城市特别是大城市具有集约高效、汇智创新的巨大优势，所以人们特别是年轻人都愿意集中到城市寻找发展机会，企业也愿意集中到城市，以便减少交易成本和激发创新，政府自然也无不利用和发挥大城市的这些优势，以带动整个区域和国家经济社会的发展。这就使大城市的逆城市化及人口减少拐点难以出现。如欧美和日本等发达国家，即使已达到如此高度发达的水平，但其纽约、伦敦、巴黎、东京都等都已十分巨大的全球城市的人口规模至今仍呈持续增长趋势，尚未出现人口减少拐点。

记者：既然这些发达国家的大城市现在都还没有出现人口拐点，那你对中国大城市何时能出现人口拐点有什么看法？

王桂新：这个问题很难回答。一般来说，一个受人口迁移影响不大的国家，由于主要受人口转变的影响，到一定阶段其人口一定会出现人口减少拐点。大城市由于具有集约高效、汇智创新的优势，即使全国人口出现人口减少拐点，大城市仍将吸引人口持续集中和增长，使其人口减少拐点的出现一般都要迟于全国人口拐点。日本人口2008年达到峰值12808万人，自此出现人口减少拐点，到2015年已减少到12711万人，年均减少近14万人。但东京都人口2008年为1296.59万人，到2015年反而增长到1338.96万人，年均增长6万人。根据目前趋势来看，东京都人口的增长应该还要继续几年，至少在其人口继续增长的几年还不会出现人口拐点吧。

所以，在正常市场化情况下：第一，像中国这种发展中国家的大城市一般都不会先于发达国家的大城市出现人口减少拐点；第二，根据预测，中国总人口大概到2030年前后达到峰值即出现人口减少拐点，以此类推，中国大城市一般也不应在2030年之前出现人口减少拐点。

中国特大城市的人口拐点来了？

记者：从北上广2016年上半年的统计数据看，你认为当前能够称之为“人口拐点”吗？

王桂新：单从数据观察，北京出现市中心人口减少，上海出现总人口减少，广州出现人口增速减缓，根据上述的城市化理论，这似乎体现了三大城市处于不同阶段的发展特征，如上海最发达，已进入总人口减少的逆城市化阶段，发展水平居中的北京已进入郊区化阶段，相对较落后的广州还处于相对集中城市化阶段。但这很可能是一些受人为因素影响的假象。

根据人口拐点的含义及其形成，这显然不能称之为“人口拐点”。以上海为例，上海常住人口改革开放以来一直到2014年都是增加的，2015年大约减少了10万人，今年是增是减现在还不知道。所以，我认为还不能说上海已出现人口减少拐点。

主要理由是：第一，上海从2000年到2013年十多年间每年增加常住人口基本都在35万-100万人之间，2014年增加数骤减到约10万人，2015年一年就转变为减少10万人。人口减少拐点的出现一般在其出现前会表现出一定的过渡变化期，而上海常住人口的这一转折性变化很突然，没有过渡变化期，而且还仅仅是1年出现减少。第二，上海常住人口的基本构成是户籍人口大致为1400多万人，外来人口大致将近1000万人。2015年上海常住人口减少10万人左右，但其户籍人口却不减反增4万多人，这就是说上海2015年减少的都是外来人口，且减少了将近15万人。在公平公正的正常情况下，如果是人口减少拐点出现，外来人口和户籍人口应该都出现减少，但现在只有外来人口减少，只能说明人口减少另有原因，并非人口拐点出现。第三，根据研究，上海城市化的发展尚处郊区化阶段，即上海的城市化还仍处于人口相对集中与规模增大的发展阶段，这就决定了上海的人口规模还应该继续增大而不应出现减少。第四，北上广“十三五”规划的人口规模都比现在的人口规模大，如北京规划2020年人口规模达到2300万人，上海规划2020年要达到2500万人（也有说市政府确定的上海“天花板”人口规模为2480万人）。所以，这些大城市的人口规模至少到2020年之前都还要增长，这也说明像上海2015年常住人口出现减少还不应是人口减少拐点。

记者：有报道已经指出，中国特大城市现在出现的人口减少主要是人为控制的结果。你认为自然增长状态下的大城市人口拐点与行政控制下的人口减少有何区别？对于经济社会发展可能会有哪些不同的后果？

王桂新：二者的区别很大。市场经济条件下自然形成的人口减少拐点，即发生转变的人口减少趋势都会比较稳定，而且大多情况下这种趋势是不可逆的。而行政控制下一时出现的人口减少即使称之为人口拐点，但这种人口减少拐点及人口减少趋势却一般是不稳定的，大多情况下也是可逆的。因为行政控制一旦停止，人口可能会马上转向反弹增长。这是二者的一个重要区别。

市场经济条件下自然形成的人口减少拐点和行政控制下形成的人口减少拐点对经济社会发展的影响也有很大不同。一般来说，自然状态下大城市人口减少拐点的出现，意味着大城市人口的衰退和老龄化的发展，所以将可能由此对大城市经济社会的发展形成某些不利影响。而行政控制下人口减少拐点的出现，由于不符合市场经济规律和人口、城市发展规律，所以一般都会更加不利于经济社会的发展。被迫离开城市的外来人口基本上都是年轻劳动力，这就不仅可能造成劳动力供给的不足，特别是造成劳动就业的结构性短缺，不利于大城市经济社会的发展，而且也加重了大城市人口老龄化的程度，对大城市经济社会发展造成叠加一起的多重不利影响。长期以来对创新驱动发展的忽视，使当前经济转型发展仍然主要依赖要素投入，而要素投入型经济增长又离不开劳动力的投入。所以，这很容易使一些特大城市，由于对外来劳动力的严格控制，造成企业发展招工困难，从而影响企业发展和经济增长。近年个别特大城市经济明显下行及GDP占全国比重的严重下滑，与此应有密切关系。

记者：从人口调控角度看，就你了解，依靠行政手段调控人口的方式都有哪些？

王桂新：就我所知，在一些特大城市，政府为了控制外来人口的确采取了不少非常严厉的针对性政策，其中有些政策意图很明显，如主要就是要控制外来人口中的所谓“低端人口”。有的大城市为了控制外来人口，出台政策规定了一些十分苛刻的条件，比如，禁止外来人口群租，任一单间房屋居住人口不得超过2人，人均居住面积不少于5平方米；也不能居住违法建筑房屋；拿不到“灵活就业证”就是违法就业；外来人口积分少于某数子女就不能入学，等等。

一些外来人口特别是其中的“低端人口”，就业受限、收入低，很难住上符合条件的房子，大部分都集居在“城中村”及一些破旧危房里，自然就成为被针对的主要对象。这些政策概括起来，就是“以业调人”“以房控人”“以证管人”“以学减人”，总之就是对外来人口实施“调”“控”“管”“减”的政策。本来有不少外来人口聚住在一些“城中村”的破旧危房，一旦被认定为“违法建筑”和“违法居住”，马上就会因住所问题而不得不另挪他处；若有外来农民工没有“灵活就业证”，一旦被认定为“违法就业”，马上就会被整治。

在实施这些政策的过程中，政府也是想尽了办法。比如，有的特大城市，为了达到控制和减少外来人口的目的，就把确定的所谓全市的“天花板”人口规模分配到各个区，各个区又分配到各个街道、乡镇，实行责任分包，层层控制、逐级考核。同时，还投入大量的人力和财力。根据目前现状，即使不考虑这样严控外来人口所造成的对经济社会发展的不利影响，仅就政府直接的投入与收益对其实施的外来人口控制政策进行一下评估，结果也很有可能是“得不偿失”。

拐点背后的忧虑是什么？

记者：近年来大城市的人口变化，主要是借助一系列的调控手段，一些特大城市多年来一直惯行严控的思路，为何会形成这样一种治理思路？

王桂新：你说的不错，北上广等大城市的人口变化，特别是上海2015年出现的人口减少，主要是借助一系列的行政调控手段。如上海自2014年开始出台了一系列非常措施和手段对外来人口实施严格控制。

据我所知，新中国成立以来政府出台明确控制大城市人口规模的政策，最早出现在1980年国务院批转的全国城市规划工作会议纪要，其中提出了“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的城市发展政策。30多年之后，即2014年出台的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》又提出并强调了这一政策。不仅如此，连十八届三中全会、四中全会文件中也强调要“严格控制特大城市人口规模”。

至于为何会形成这样一种严格控制特大城市人口规模的治理思路，我也不是很清楚。出台这样一种政策，必须经过严谨的科学论证和评估，至少我现在还没有看到对这一问题进行严谨科学论证和评估的文献。根据我的研究，大城市具有集约高效、汇智创新等巨大优势，到目前为止北上广这些大城市不仅仍然具有明显的集聚经济效益和城市化效益，而且生态宜居环境也都在得到不断改善，所以至少目前还没有理由控制。另外，发达国家也没有提供“严格控制特大城市人口规模”的经验案例。

记者：政府出台大城市人口规模控制政策的主要顾虑或目的可能是什么？

王桂新：从已有文件和文献来看，政府的顾虑可能主要来自于要治理或避免“大城市病”，但我对此也有疑问。“大城市病”通常是指大城市因人口过多而出现的住房紧张、交通拥堵、环境污染、甚至犯罪率上升等“症状”。以上海为例，2015年常住人口减少的只是外来人口。政府在控制人口时说得很明白，大家也看得很清楚，政府要控制的对象人口只是没有户籍的外来人口，特别是其中的“低端人口”。

但大家也都很明白，外来人口特别是其中的“低端人口”有多少人能买得起房子？他们多租住简易、破旧房屋，会影响到住房紧张吗？他们都没有车子，基本上都是响应政府号召乘座公交车出行和上下班，与车辆多、交通拥挤也没有关系；大城市的环境污染主要是一些污染企业及汽车排放尾气造成的，他们没有汽车不可能排放尾气，因此与环境污染也没什么直接关系。也就是说，那些所谓的“大城市病”与外来人口特别是其中的“低端人口”基本上都没有什么关系。相反，离开他们反而有可能加剧大城市病。例如没有他们，这些大城市能盖出这么多房子吗？没有他们谁来清扫垃圾、保持大城市的清洁？所以，政府的顾虑和为此控制的对象完全是“错位”的。特别是一些特大城市，如上海自改革开放以来，尽管外来人口年年快速增长，但上海经济却更发展了，人均住房面积更多了，交通拥堵现象逐步缓解，生态环境也更加改善。这就说明，大城市病不仅与外来人口是否增长、数量多少没有必然的联系，相反离开他们大城市病还可能会更加严重。

所以，政府为避免或治理“大城市病”而控制大城市人口规模特别是控制外来人口规模，有点没有对症下药，或根本就用错药了。政府要控制人口规模为什么不控制户籍人口？为什么只控制外来人口，而且还主要是控制外来人口中的“低端人口”？政府采取对城市人口不同人群的差别化控制政策，至少比较容易叫人觉得是不公平、不公正的。如果政府可能缺乏对特大城市（而别是超大城市）的治理能力，应该加强学习，提高自己对特大城市的治理能力，而不是采取最简单的控制人口规模的做法。而且，目前仍存在明显的区域差别和城乡差别，大城市实施严格的外来人口控制政策，似乎就是为了保护城市户籍人口的利益。从这一意义来说，政府严格控制特大城市人口规模的政策，在客观上却是有意无意地、自觉不自觉地保护了一部分人的利益，剥夺了一部分人的权利，维护了亟需改变和改革、已维持半个多世纪的城乡人口的不平等和一国“多制”的特殊国情。

记者：一方面是大城市严控人口，另一方面，“鬼城”又不断出现，为什么会出现这种现象？

王桂新：一方面是大城市严控人口，一方面是“鬼城”不断出现，这是目前中国不少地方都存在的问题。大城市具有集约高效、汇智创新的优点，你要控制不许其发展，相反有些地方不具备发展大城市、特大城市的条件，你却要建设一个大城市甚至特大城市。结果只能是既没有发挥大城市的优势，又导致大量资源的浪费，最后造成一座房屋大量空置、少人居住的“鬼城”。

令人难以理解的是，在一个严控人口规模的特大城市内部，竟然也存在鬼城现象。比如，有一个特大城市，一方面把全市的“天花板”人口规模控制目标分解到各个区，同时又在有些区规划建设新城，结果有一个区就出现了一个奇怪的现象：市里分配给的人口规模控制目标目前已基本达到，按规定以后不能再增加多少人口了，但市里又规划要在这个区建设一个可容纳人口80-100万人的新城，这样就造成一个矛盾：这个规划新城现在常住人口只有30万人左右，要实现规划目标还需要增加大约2倍的人口。全区人口已快到市里分配的“天花板”规模，新城规划新增人口从何而来？所以这个新城规划建设了几年，现在还是“鬼城”一座。

为什么会出现这种现象？这个问题很复杂，原因有很多。初步考虑可能还是主要因为地方政府还是盲目崇尚GDP挂帅，不放弃大搞政绩工程；不尊重科学，不重视调研，忽视公众参与，关门搞规划；不按市场经济规律办事，也违背城市和城市化发展规律。另外，可能还与政府在新形势下对特大城市的治理能力和应对能力有一定关系。

记者：从国外的发展经历看，大城市到达人口拐点一般会有怎样的发展历程？国外的经验对中国有何启示？

王桂新：国外特别是那些发达国家，还没有一个大城市出现我们现在所讨论的人口拐点。不过，人口拐点的出现也还是有规律可循的。从全球范围来看，欧美、日本等发达国家都已率先实现人口转变，其全国人口规模一般应该率先出现人口减少拐点；由于经济发达，其城市化也应该率先进入逆城市化阶段，大城市也应该率先出现人口减少拐点。但到目前为止，只有比较封闭的岛国日本全国人口在2008年出现人口减少拐点，而欧美等其他一些发达国家都还没有出现人口减少的拐点，特别是所有发达国家的大城市，包括其全球城市也还都没有出现人口拐点。所以，在这一点上还不会获得什么国际经验的启示。但这一现象却告诉我们，一个国家在成为发达国家之前，其全国人口以及大城市人口一般不会出现趋势性减少的拐点，如果出现人口减少拐点就可能是不正常的，不符合人口、城市和经济发展规律的。

记者：你认为媒体所报道的大城市“人口拐点”会一直存在下去吗？未来可能面临怎样的局面？

王桂新：我要再次说明，第一，我不同意说现在一些特大城市出现的这种所谓“人口拐点”是真正科学意义上的人口拐点；第二，即使把它看作是一种人口拐点，但这种人口拐点一般也不会一直存在下去，因为很可能就会出现人口的反弹增长。除上面所说的一些理论依据之外，也基于我不相信政府不总结经验，发现这样不利于经济社会发展却仍然继续执行这种控制政策。

城市化道路下的中国人口

记者：严格控制特大城市，积极发展小城市，是多年来强调的城市发展政策，但往往事与愿违。在当前中国，大城市尤其是北上广等特大城市，为何会具有如此吸引力？

王桂新：我前面谈到，中国早在1980年就已出台控制大城市规模、积极发展小城市的城市发展政策。但也的确是事与愿违，30多年的实践已证明中国大城市人口控制政策并未成功。因为30多年来中国大城市的发展无论是数量还是规模都比中小城市快得多，也就是说中国大城市在有意控制之下仍在以比中、小城市更快的速度发展。为什么会事与愿违？这是因为政策违背了市场经济规律及城市和城市化发展规律。

北上广等特大城市为什么具有如此吸引力？道理很简单。第一，大城市本身具有集约高效、汇智创新的优势，在创造更大经济效益的同时也形成更多的发展机会，由此形成对个人、企业的巨大吸引力。第二，俗话说，水往低处流，人往高处走。城乡之间的收入差距是造成农村人口向城市迁移的重要因素。根据我们的研究，相对于城乡差异，农村人口更关注农村为什么这么落后、为什么收入这么低。农村收入低，没机会，不能实现梦想，所以就想一定要逃离农村。与此同时，看到大城市不仅能获得较高的收入，而且发展机会多，有可能实现梦想，所以就义无反顾地选择迁向大城市。粗看上去，区域之间的人口迁移好像是无序的，但最终却都是人们理性选择的结果。

记者：与严格控制大城市规模相反，也有学者提出，中国的大城市并不是太多，而是还很少，还应该继续发展一批大城市，充分发挥城市聚积效应，你对此怎么看？当前中国应该如何对待大城市发展？

王桂新：总结世界各国的城市空间系统，大致主要有三种模式：一种是一极集中型，一种是多极集中型，一种是完全分散型，这三种模式没有优劣、好坏之分。一个国家的城市空间系统以哪种模式比较合适，主要取决于这个国家国土面积的大小、境内以地貌、气候两大因素所决定的自然地理环境的差异。比如，日本、埃及等国家自然地理环境差异极大，大部分地区都不适合人类居住，所以其城市空间系统自然选择了一极集中型模式，即人口高度集中于其首位城市（也是其首都城市）。特别像新加坡、卢森堡等国家本来就是一个城市国家，人口更只能集中于一个城市；如德国国土面积不大，自然地理环境及资源的分布差异也比较小，所以其城市基本上都是中等城市，没有特大城市，城市空间系统主要表现为一种完全分散型模式；如中国和美国等国家，国土面积大，人口多，自然地理环境及资源分布差异很大，所以其城市空间系统应该比较适合按多极集中型模式发展，中国现在就已出现北上深广等多个特大城市。尽管自1980年即开始实施控制大城市规模的政策，但大城市仍然获得比中小城市更快的发展，这的确有其必然性。

按目前口径2015年中国城市化水平为56.10%，将来大概还应该有约20个百分点的发展。以此估算，将来城市（镇）人口还要大约增加3亿人，扣除城市人口自然增长部分，至少还应该有2亿以上的农村人口要转变为城市人口。显然，这2亿多农村人口不可能都集中到现有城市，因此发展一些新的城市也是必然的。至于中国目前大城市是多了还是少了，将来是否还应该继续发展一批大城市，我认为应该交给市场主要由市场来决定。

我的基本看法和判断是，政府应该放弃严控特大城市人口的政策，主要由市场来决定现有城市和未来城市的发展。现有大城市有条件的要允许其发展，特别像我一直看好的上海市，其未来人口规模发展到4000万人也不是没有可能。但对不具备条件的城市也不能硬要把它发展为特大城市，如果认为西部地区人口分布太少，若要把西藏自治区的拉萨市建设成千万人口的特大城市，我就认为这绝无可能。再比如贵州省的贵阳市，据说要规划建成千万人口的特大城市，恐怕也有点悬。

总体来说，中国现有区位条件比较好的地方都已形成500万人以上的大城市和特大城市，未来新发展的特大或超大城市一般将主要由现在区位条件较好地区的大城市发展而成。根据将来各地的区位条件及其可能变化，考虑随着经济社会的发展，区域之间、城乡之间的发展差异将逐步缩小，基本公共服务资源的区域配置也会日趋均衡，所以未来新形成的城市一般应该以100万人以下的中、小城市为主，少量可能会发展成为100万-500万人的大城市甚至超过500万人的特大城市。