正在试点的农地入市、中央与地方事权划分开启、房地产税经人大立法后出台，每一项改革都成为促使土地财政改变的力量，靠土地增量扩张的土地财政正在弱化点。

10月19日财政部公布，前九个月国有土地使用权出让收入23306亿元，同比增长14％，仍未达到2014年和2013年同期水平。从更长时间看，土地出让金规模在经历了数十年的快速上升后，逐渐平稳甚至有所下降。

从业内惯常使用的“土地依赖度”（国有土地使用权出让收入/地方一般公共预算收入）角度分析，2016年1月－9月地方政府土地依赖度也降至35％，是近十年来的新低。

近两三个月，关于土地财政的讨论不绝于耳。厦门大学教授、原厦门市规划局局长赵燕菁的旧文被重新炒热，他认为，土地财政为处在工业化和城镇化初期的地方政府获取了“初始信用”，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。他直言，“土地财政乃是中国经济发展模式的核心竞争力，放弃土地财政模式无异于自毁长城。”

民建中央经济委员会副主任马光远直言，“土地财政是无奈，鼓吹则是无耻”，直指赵燕菁的逻辑有误。马光远认为，改变土地财政，不是自毁长城，而是中国经济和中国模式的自救之举。

土地财政之所以再度成为话题焦点，与2016年前三季度房地产市场不断升温密不可分。不少观点将矛头直指土地财政，认为地价推高了房价，地方政府由于过度依赖土地，不会真正调控房价，也不会容忍房价下降。

《财经》接触的业界人士普遍认为，梳理土地财政的来龙去脉、贡献与风险，以及最新的趋势，试图理性厘清地方政府依赖土地的逻辑，有助于把握未来土地财政的去向。

土地财政溯源

土地出让金规模趋于平稳，土地依赖度甚至下降，这对地方政府来说意味着可用财力的弱化。土地财政虽然占比仍重，但已不复2000年至2010年期间高速增长的奇迹。

土地财政源于1987年开始的土地有偿出让；发展于1994年的分税制改革带来的地方预算内缺口的增大；快速爆发于1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂制度之后；而后于近五六年间趋向平稳。地方政府财力不足，是其向土地寻找收入的动因，而现行土地管理制度对于城市土地一级市场的垄断，则为地方政府依赖土地创造了条件。

今年1月－9月，国有土地使用权出让收入23306亿元，同比增长14％。对比2015年土地出让金33657亿元，同比下降21.62％，土地市场略有回温。但若从更长时间维度观察，则不难发现像本世纪初前十年那样的土地出让增速大幅上升的情况已不复存在。2010年至今，土地出让收入规模趋向平稳，土地出让金同比增速近五六年呈下降趋势。

中国社会科学院财经战略研究院副研究员何代欣对记者分析称，土地出让金规模没有想象中那么快速地增长，究其原因，一方面是三四线城市土地很难卖出去，仍在去库存阶段，房地产商不会那么草率和匆忙地抢土地；另一方面，一二线城市的土地出让规模、进度甚至价格都被严格控制，一般而言，政府在试图平抑房价阶段最直接有效办法是在土地上做文章，而非其他，比如北京前三季度的供地面积有很大程度的下降，抑制了土地出让金的总额。

土地整理储备中心数据显示，2016年前三季度，北京土地市场共成交土地24宗，比去年同期减少45宗；建设用地面积314.87万平方米，同比减少23％；成交总额445.1亿元人民币，同比减少58％。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇分析称，经过2000年以来十余年的积累，土地出让金的绝对数已经非常高了，所以近年来土地出让金增速有所放缓也不难理解。而且土地出让金收入中的相当部分用于地方政府的基础设施建设和公共服务，基础设施建设的需求也有一个逐渐饱和的过程。

根据“土地依赖度”，即国有土地使用权出让收入除以地方一般公共预算收入，也可看出，地方政府对土地的依赖在近五六年呈现平稳下降趋势。

何代欣直言，土地依赖程度在减弱，土地出让金规模也趋向平稳甚至下降，可以预见，在没有新增收入的情况下，意味着地方政府在这一方面可支配的财力削弱。

杨志勇告诉《财经》记者，即使所谓的“土地依赖度”有所下调，但是比重仍然不低，土地财政对于地方政府还是非常重要的。此外，“土地依赖度”这个指标意在说明土地收入对地方政府的重要性，但使用该指标需谨慎，因为公众容易将此误解为土地出让收入占一般公共预算收入的比重，其实土地出让金不是一般公共预算收入的组成部分。

实行全口径预算改革以来，中国政府预算由四部分组成，分别是公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。土地出让金属于政府性基金收入的一部分，与公共财政预算分属不同账本。

回顾土地财政20多年的历史，土地有偿出让始于1987年，当时深圳市政府首次公开招标有偿出让的土地使用权。土地财政发展于1994年分税制改革，地方政府诸多税权被逐步上收至中央，但事权未进行调整，导致地方政府预算内缺口，即地方财政收支差额占地方财政收入的比重越来越大，开始逐步转向依靠土地获取收入，弥补预算内财政收支差额。

“20年前，地方政府刚刚出现收不抵支的情况时，是通过行政事业收费来弥补这个差额的，后来才转向土地出让收入。”何代欣提醒《财经》记者。

预算外收入在1994年和1995年都以约30％的增速上涨，1996年预算外收入增幅甚至高达约60％。2000年之前，预算外收入规模和地方预算内收支差额规模基本一致。地方政府真正转向土地来弥补收支差额，源于1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂制度。2001年和2003年，地方政府土地出让金增速都超过了100％。2000年后，土地出让金规模迅速上升，逐渐替代预算外收入，成为弥补地方收支差额的最主要来源。

“住房商品化也就这十几年的时间，这段时间百姓对住房的需求迅速增加，土地财政规模自然也迅速爆发。现在对房地产需求相对饱和，所以土地出让增速也有所放缓。”财政部财政科学研究所副所长白景明对《财经》记者分析。

现行土地管理制度，为地方政府从土地获取收入创造了条件。农村集体建设用地只有通过征地变为国有土地以后，才能进入一级市场进行流通，集体所有建设用地不能直接进入一级市场流通，这在本质上是政府对农村土地的产权管制，事实上形成了政府对城市土地一级市场的垄断。《宪法》规定，国务院受委托代表全国人民行使土地所有权，国务院通过《土地管理法》等法律法规将国有土地层层委托给地方政府具体管理，这便成了地方政府行使土地所有者权力、获得土地出让收入的依据。

土地生财链松动

土地财政为地方政府投资基础设施建设筹集了资金，对城镇化的发展功不可没。然而当前土地财政暴露出诸多问题，积累了大量矛盾，不可能无限持续下去。

土地财政终将消亡，这几乎没有疑义，但是土地财政将何时消亡，以何种路径消亡，被什么所替代，则取决于与之相关的诸多环节的变化和改革的进展。比如土地融资受到限制、土地制度正在试点农地入市、事权划分正在开启、房地产税将历经人大立法后出台，这每一项改革都对土地财政产生或深或浅的影响，是促使它改变的力量。

关于土地财政的功过是非，赵燕菁撰文指出，在土地公有制的条件下，任何公共服务的改进，都会外溢到国有土地上。政府无需经由税收“过滤”，就可以直接从土地升值中获得公共服务带来的好处。通过“出售升值土地”来回收公共服务，比税收更为有效。

土地财政模式的成功，在于创造了一种可供循环的链条。地方政府征地，一是通过低价向企业提供工业用地，来吸引工业企业落户，继而获得税收，促进GDP发展；二是通过高价向房地产商提供商业用地，赚取卖地和征地之间的差额，获得卖地收入，同时也通过房地产等服务业的发展获得税收；三是通过把土地注入融资平台，以土地为质押进行融资，获得贷款。地方政府将从土地获得的收入和融资，投入到基础设施建设和公共服务当中，带动城镇房地产价格的上涨和土地升值。之后地方政府继续征地，从升值的土地中获取更高的收入和更多融资。

但土地财政的风险也是显而易见的。中国土地学会副理事长黄小虎直言，土地财政最大的问题在于不可持续。“靠征地、卖地，外延扩张的土地财政，环境和资源都保护不了。”

穆迪高级副总裁诸蜀宁则分析称，卖地是一次性收入，波动性太大。2015年全国重点城市净增土地抵押贷款总额是1.78万亿元，而2015年土地出让金规模是3.37万亿元。

根据《财经》记者从Wind资讯获得的数据，每年用土地出让金安排的支出中有大约一半都用于征地拆迁支出，这意味着每年土地出让金一半不到的资金才是地方政府可支配财力，经粗略计算，2015年地方政府从土地出让金中获得的可支配收入不及当年新增的土地抵押贷款规模。这是因为2015年土地市场遇冷，土地出让金同比下降21.6％。

诸蜀宁称，房价一旦下跌，也会影响地价，卖地收入下降，可能会难以偿还以土地为质押的贷款，容易沉淀金融风险并对地方政府的信用造成压力。所以地方政府一定会慎重避免房地产价格剧烈波动，诸蜀宁认为，“这个链条不是很良性的循环。”房价对地价的滞后影响，可以从数据中观察得出。住宅用土地价格增幅高点在2014年3月，房价增幅高点在2013年底至2014年1月，稍微比地价增幅高点提前两三个月。住宅用土地价格增幅在2015年6月开始加大，房地产价格增幅在2015年4月从低点开始加大，比地价增幅低点提前几个月。

黄小虎认为，十八大后土地融资受到抑制，2015年土地出让收入大幅下降，短期内又没有可以取代土地财政的收入来源，地方政府想要刺激经济，便放松了对房地产市场的抑制，这才导致今年前几个季度土地出让出现了增长。

上述土地财政的循环链条并不可以无限循环下去。近年来出现一些新变化，使依靠土地生财的链条发生了多处松动。

首先是对融资平台的限制。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”2015年共发行地方政府债券置换存量债务3.2万亿元。2015年仅计划新增地方政府债券6000亿元。

“土地依赖之所以有所下降，一部分原因就是因为土地金融受到限制，靠土地抵押和质押获得资金受到了限制，导致地方靠土地发展的冲动也很大程度地被抑制了。”黄小虎直言。他认为，政府土地金融的规模已远远超过了土地财政的规模，一旦土地金融受阻，仅靠土地出让金收入，无法满足地方政府的需求。

其次是土地制度的改革。2015年2月，全国33个县市区开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项农村土地制度改革试点工作。该试点拟暂时停止土地管理法等关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地入市，并将提高被征地农民分享土地增值收益的比例。

上述试点工作在2017年12月31日前试行。对实践证明可行的，届时修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田直言，农村经营性建设用地直接入市，对目前地方政府的征地制度可能会造成直接的冲击，地方政府的地有可能卖不出去了，基层政府过去依靠土地质押累积的巨大债务有可能因为土地无法卖出形成资金链断裂。

《财经》记者对北京市大兴区、浙江义乌市、湖北省长垣县等试点县市区的财政收支状况进行梳理后发现，在纳入试点的2015年当年，上述三个县市区的政府性基金预算收入都出现了不同程度的下降。其中大兴区2015年政府性基金预算收入下降62％、义乌市下降46.5％、长垣县下降18.6％。

土地出让金收入一般占政府性基金收入的八成左右，上述三个试点县市区均出现不同幅度的下降，是否可以证明试点农地入市制度对地方政府的卖地收入造成冲击？诸蜀宁对记者分析称，到底试点政策这个因素对地方收入的影响有多大，还不能就此断定，因为政府性基金收入下滑由很多因素导致，2015年全国的政府性基金收入也是下降的，很多城市的政府性基金收入都在下滑。

一位不愿具名的多次参加农地入市政策研讨的专家对《财经》记者称，在2015年全国选取33个县市区开展农地入市试点之前，各地一些地方自己在试点，但是发现房地产商都不找政府了，政府的地卖不出去，把地方政府吓坏了，纷纷叫停了这个政策。所以对于2017年底之后，这个试点是否会扩大，他持较为悲观的态度，“别抱太大希望”。

再次，是中央和地方关系的调整，包括事权划分改革。2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》颁布，搁置已久的中央和地方事权划分终于拉开帷幕。文件要求“适度加强中央的财政事权”，这为改善地方政府财权和事权不匹配的状况提供了可能性。

多位专家均表示，如果该项改革进展顺利，无疑会减少地方财力缺口，有助于抑制地方对土地的依赖。然而事权划分改革本身就是一项极其复杂的改革，是否可以有效减轻地方政府事权负担，还有待观察，而且此项改革也并非短期内能见到效果。

上述因素都是促进土地财政走向消亡的力量和路径，但更为重要的是，以什么替代土地财政？一个呼声最高的答案是包括房地产税在内的财产税，使得地方政府获得更加稳定的收入来源。但杨志勇认为，短期内，即使开征房地产税，所筹集的收入也不足以替代土地财政。

黄小虎直言，“靠土地增量扩张的土地财政不可能万岁，它在逐渐地消亡和弱化，至于什么时候消亡，采取什么样路径弱化，则取决于各方面条件的创造，以及各项相关改革工作的推进。”

改革是一项综合工程，牵一发而动全身。土地财政的改革涉及到土地制度、财税制度等不容易推动领域的改革，因此，土地财政究竟会走向何处，仍需等待对各项相关改革进展的观察。