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人口政策国际比较:中国应尽快放开并鼓励生育

作者:梁建章 黄文政 类型:行业观察

来源:www.BANQ.cn(半求·房地内参) 2017-02-21 18:26:06点击8033


西方各国及东欧虽然在20世纪70年代以前也拥有高于更替水平的生育率,但从未实施过节育政策;在面临高生育率时,其他部分国家和地区,曾经或依然在实施节育政策;但除中国外,只有越南和1975~1977年处于紧急状态的印度实行的节育政策带有一定强制性。不过,越南允许生育两个孩子,对违反政策的处罚也没有中国严厉;而印度在1975~1977年的紧急状态之后只有少部分地区实施自愿的节育政策。

其他国家和地区的节育政策,一般只是倡导少生并提供生育健康服务,政府预期目标也不会低于每家两个孩子,对违反政策家庭即使有处罚也很轻微。例如,新加坡在1970~1988年,对生育第三个孩子的家庭,也只是取消产假、育儿津贴、延长租屋申请年限等。巴西过去主要是鼓励民众少生并推行避孕和健康服务,而在中国曾经引起过关注的菲律宾要实行的所谓“计划生育”,只是通过法案,希望确保公众能获得各种生育健康服务。值得一提的是,实施过节育政策的国家和地区生育率的下降速度普遍快于没有实施这类政策的国家。

对中国具有特别参考意义的是东亚的日本、韩国、台湾地区以及新加坡和伊朗。这些地方都经历了政策反复:在面临高生育率时,实施过节育政策;在生育率持续走低后,又转而稳定生育水平并最终鼓励生育。如下表,日本、韩国、台湾地区、新加坡和伊朗分别于1949、1962、1964、1970、1989年开始节育政策,政策分别持续了25、34、26、18、13年。其中,日本、韩国、台湾地区分别在停止节育的20、9、15年后开始实施鼓励政策,新加坡和伊朗则是在停止生育抑制政策时,立即转为鼓励生育。

注:台湾地区的数据来自台湾户政司,其他数据来自世界银行2016。新加坡和伊朗的人口政策都是立即逆转,即停止抑制生育的同时开始鼓励生育。

上表显示,这些国家和地区在停止节育时前一年的生育率都在1.6以上,除立即鼓励生育的新加坡经历了生育率小幅反弹外,各地的生育率整体都在继续走低,而鼓励生育的效果都不显著。相比于这些国家和地区,中国大陆的低生育率危机更为严峻,未来恢复正常的可持续的繁衍状态更加困难。

首先,中国的计划生育从1971年算起已持续45年,严厉的一胎化政策从1980年至2015年底也已持续35年,比其他任何国家和地区的节育措施更持久。在长期的生育限制下,中国生育文化所遭受的破坏更加严重。在中国城市,生育一个孩子已经成为正常的默认选择,而农村在向城市看齐。这是人类历史前所未有的现象。

其次,中国限制生育的力度远比之前其他任何国家和地区更严厉。其他地方最严厉时也允许生育两个孩子,对三孩的惩罚不过是取消一些相关福利;而中国在城市里普遍只允许一胎,而农村一般也只是允许头胎是女孩的家庭生育二孩。对所谓“超生”的处罚是从征收高额社会抚养费,“牵牛”、“扒房”,到开除公职等强制性手段。

再者,这些国家和地区在生育率降至1.6时就意识到低生育率的危害,果断停止节育,甚至立即开始鼓励生育。而近年国家统计局数据显示的生育率平均不到1.2,就算全面两孩政策对生育限制的强度也大于其他国家和地区曾实行过的最严厉的节育政策。

虽然2017年春节以后的官方媒体似乎在为鼓励家庭生育二孩造势,但依然严厉限制三孩,这种政策倾向匪夷所思。鼓励二孩的同时严厉限制三孩,相当于要求每个人,不管胖瘦和身体状态如何,一律要吃饭,而且只能吃二两饭。少了不好,多了更不允许。这种离奇的规定,只会大大强化执行部分毫无必要的工作职责,大幅增加行政成本,激起民间怨恨,更与恢复正常生育的要求相去甚远。

实际上, 在一个正常社会中,不同家庭的生育意愿千差万别。假定意愿孩子数呈如下的分布——6、3、2、2、1、1、0,且所有家庭都能如愿生育,那一共7个家庭将拥有15个孩子,生育率为2.14,勉强接近中国所需的2.2的更替水平。而在这15个孩子中,来自三孩或六孩家庭的有9个,占总数的3/5;来自两孩家庭的孩子只有4个;而独生子女只有2个,不到总数的1/7。这也意味着,当来自三孩和三孩以上家庭的孩子非常普遍时,生育率才刚处于更替水平。但在全面二孩政策下,上述家庭的生育数量将分别变成2、2、2、2、1、1、0,即7个家庭总共生育10个孩子,生育率仅为1.43。这说明,当人们感觉二孩家庭孩子非常普遍时,生育率已经远低于更替水平了。

目前生育率低于更替水平的国家和地区普遍实行鼓励生育的政策,具体措施包括发放经济补助、确保母亲工作权益、提供育儿便利等。对生育家庭的经济补助,往往是累进制,特别是奖励第三个及以上的孩子,金额一般可让新生儿父母维持足够体面的生活。产假和育儿假期甚至可长达一年半。而企业也被要求对育儿母亲甚至父亲提供再就业保障和育儿便利。此外,为缓解养育家庭的后顾之忧,提升托儿和育儿的设施和服务水平,降低家庭教育负担也是鼓励生育的重要措施。

这些鼓励措施似乎在慢慢发挥作用:欧盟国家和俄罗斯,甚至日本和韩国的生育率近年都略有回升。不过,迄今依然没有一个国家成功地将生育率提升到更替水平,尤其是中华文化圈的生育率更是毫无起色。这些现象都预示着,低生育率危机更加严重,早已经把生育一个孩子当成默认状态,迄今依然在执行全球最严厉的生育政策,对鼓励生育的必要性完全没有认识的中国,未来要将生育率恢复正常将何等艰难。


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